1. Einleitung

Der Prozeß zur Wiederherstellung der deutschen Einheit ist in mehreren Aspekten beispielhaft. Einerseits zeichnet er sich, eingebettet in die Auflösungsphase des strukturell geprägten ideologischen Ost-West-Konfliktes, durch ein hohes Maß an innenpolitischer Spontanität in bezug auf die Erlangung der bürgerlichen Souveränität in einem ehemals autoritären Staatssystem aus, andererseits kann er nicht losgelöst von außenpolitischen Bedingungen und Entwicklungen betrachtet werden. Die deutsche Einheit setzte nicht nur den Übergang zu einem demokratischen System in der DDR voraus, sie erforderte sowohl die Initiative und die volle Einbindung der bundesdeutschen Politik als auch die intensive Beteiligung der für das ehemalige Deutschland zuständigen Mächte. Bevor eine endgültige deutsche Lösung getroffen werden konnte, mußte die europäische Nachkriegsordnung beendet werden. Entscheidend hierfür ist der Prozeß der „Zwei-plus-Vier“-Verhandlungen. Das Ziel dieser Arbeit ist es, diesen Prozeß zu untersuchen und zu analysieren. Zum einen wird versucht, die Ereignisse des Verhandlungsgeschehens darzulegen und zu durchleuchten, zum anderen soll im späteren Verlauf der Arbeit eine theoretische Analyse vorgenommen werden, die den Verhandlungsprozeß hinsichtlich seiner Struktur in einen Policy-Zyklus einordnet.

Betrachtet man den deutschen Vereinigungsprozeß, so läßt er sich grob in drei Phasen einordnen: Erstens, das Aufbegehren der Bürger und die friedliche Umwälzung in der DDR – zu dem Zeitpunkt eine rein innenpolitische Angelegenheit. Zweitens, die nach dem Fall der Mauer reell veränderte Dynamik in Richtung einer Vereinigung in beiden deutschen Staaten – die den Ausgangspunkt für die Erweiterung auf den internationalen Rahmen darstellt. Drittens, die mit dem konkreten Ziel der Wiederherstellung der deutschen Souveränität verbundenen internationalen Verhandlungen, die im „2+4“-Vertrag ihren Abschluß fanden. Diese Arbeit setzt in der zweiten Phase an, da sich bereits dort die veränderten Realitäten hinsichtlich einer Lösung der deutschen Frage bei den internationalen Akteuren abzuzeichnen begannen. Diese Vorgeschichte wird zunächst erläutert, stellt die Bedingungen und schafft den Rahmen für die eigentliche Phase der „2+4“-Verhandlungen.

Diese Arbeit will und kann keinen objektiven und endgültigen Blickwinkel liefern, sie soll weder für, noch gegen eine Verhandlungspartei oder aufgestellte These plädieren. Das Feld der Politik berechtigt schon ihres Wesens her nicht zu finalen Urteilen. Der Diskretionsrahmen bei diesem Thema ist, trotz, oder gerade wegen zahlreicher unterschiedlicher zu Protokoll gegebener Meinungen, äußerst hoch und dieser politisch heikle Prozeß verleitet all zu schnell zu nicht belegbaren Spekulationen und subjektiven Urteilen. Die Arbeit soll lediglich Ansatzpunkte erläutern und einen Einblick in das extrem komplexe Netz der „2+4“-Verhandlungen liefern. Ein abschließendes Fazit wird versuchen, unter Berücksichtigung der Kriterien der zur Verfügung stehenden Dokumente und Literatur, eine möglichst präzise Beurteilung der Effektivität, der Kräfteverhältnisse und des Resultats zu formulieren. Diese Arbeit soll zur Klärung von Mißverständnissen und zum Verständnis der Probleme und Positionen in einem international einzigartigen Wechsel- und Machtspiel beitragen.

2. Entstehungsgeschichte und Rahmenbedingungen des „Zwei-plus-Vier“-Prozesses

Anfang 1989 war die weltpolitische Situation auf eine immer stärkere Entspannung im Ost-West-Verhältnis ausgerichtet. Der Reformprozeß in der UdSSR hatte eine beinahe selbstzerstörerische Dynamik angenommen, der Abrüstungsprozeß hatte bereits Ende 1987 einen vorläufigen Höhepunkt beim amerikanisch-sowjetischen Gipfeltreffen erreicht. Einen weiteren Beleg für die Atmosphäre der Entspannung lieferte der Besuch Gorbachevs in Bonn im Juni 1989. Sowohl Bundesaußenminister Genscher als auch Gorbachev erklärten den Kalten Krieg für beendet.¹ Selbst in der Frage eines möglichen Mauerfalls angesichts des bundesdeutsch-sowjetischen Einvernehmens sah der sowjetische Generalsekretär „kein großes Problem“.² Nur war diese Annahme von eher prinzipieller Natur, keineswegs fand man sie auf irgendeiner politischen Tagesordnung. Die Ereignisse der kommenden anderthalb Jahre waren weder vorhersehbar noch kalkulierbar. Es sollte die letzte große Bewährungsprobe vor dem definitiven Ende des Kalten Krieges werden.

Die Entwicklungen in der DDR haben seit August 1989 in eine dramatische und für sämtliche Beteiligten überraschende Richtung bewegt. Die Idee einer Wiedervereinigung Deutschlands war spätestens mit dem Fall der Mauer brandaktuell. Hatte sich in früheren Zeiten hinter der Einheits-Rhetorik – auch auf bundesdeutscher Seite – eher eine „‘zweckmäßige Heuchelei‘“³ versteckt, die auf der Annahme basierte, diese Einheit fände letztlich überhaupt nicht statt, so wurde diese Annahme – auch nach Kohls Zehn-Punkte-Plan am 28. November 1989 – ersetzt durch eine andere, die davon ausging, die Einheit zwischen beiden deutschen Staaten würde graduell, langsam und schrittweise von statten gehen.⁴ Daß diese Annahme nur von kurzer Dauer war und wohl eher auf einem nicht nur international oft geäußerten Wunschdenken sproß, sollte sich schnell herausstellen. Allerdings hatte gerade Kohls Alleingang, der nicht mit seinem Außenminister und Koalitionspartner abgesprochen war, bei der Verkündung seiner Zehn Punkte Befremden, Irritationen und heftige Reaktionen im Ausland hervorgerufen. Zu diesem Punkt jedoch werden die folgenden Kapitel detailliertere Schilderungen bieten. Es bleibt zu notieren, daß es zu dem Zeitpunkt keineswegs deutlich war, in welcher Richtung sich die internationale Politik in bezug auf Deutschland positionieren würde.

Zwar erhielt Kohl seitens der Amerikaner bereits während des amerikanisch-sowjetischen Gipfeltreffens vor Malta am 2. und 3. Dezember uneingeschränkte Rückendeckung, die sich auf dem NATO-Gipfel einen Tag später ausformuliert in den „four principles“ präsentierte, doch die UdSSR äußerte sich sehr skeptisch.⁵ Für Gorbachev war die Existenz zweier deutscher Staaten eine historische Realität, die so einfach nicht rückgängig gemacht werden konnte.⁶ In dieser Richtung ist auch am 11. Dezember das Treffen der Alliierten Botschafter im erstmals seit achtzehn Jahren einberufenen Alliierten Kontrollrat zu verstehen. Auf sowjetische Einladung erfolgte eine symbolische Demonstration der fehlenden Souveränität Deutschlands mit Hinweis auf eine mögliche Lösung ohne deutsche Beteiligung. Andererseits löste dieses Treffen einen sehr negativen Eindruck aus und wurde von der deutschen und teilweise auch internationalen Öffentlichkeit mit Empörung aufgenommen.⁷ Spätestens danach war klar, daß ein reine Viermächtekonferenz, wie sie in einigen einflußreichen sowjetischen Kreisen – obwohl es wegen der recht widersprüchlichen offiziellen Aussagen schwer war, eine klare Linie in den sowjetischen Reaktionen zu erkennen – favorisiert wurde, weder zeitgemäß noch gewollt war. Es mußte also eine Regelung gefunden werden, die sämtliche nach Kriegsende noch offen stehende Fragen löst. Eine im Potsdamer Protokoll festgelegte Friedenskonferenz würde aber den zeitlichen Rahmen sprengen und alle ehemaligen Kriegsgegner Deutschlands mit an den Verhandlungstisch zwingen.⁸ Dies war zu der Zeit zumindest dem deutschen und amerikanischen Interesse diametral entgegengesetzt. Die USA beabsichtigten eine Lösung, die so wenige Beteiligte nötig an Verhandlungen beteiligte, und so schnell wie möglich die Einheit Deutschlands herbeiführte. Bereits Ende Januar 1990 war die Idee einer Sechserkonferenz, versehen mit einem „2+4“-Mechanismus, von der amerikanischen Führung, dem Beraterstab und dem Sicherheitsrat abgesegnet.⁹ Natürlich war das Einvernehmen auf der westlichen Seite, insbesondere bei den europäischen Alliierten Frankreich und Großbritannien nicht durchweg von Harmonie geprägt, doch angesichts der absoluten Haltung der USA hinsichtlich einer schnellen Vereinigung war letztlich jede Kritik in der Westalliiertenlinie zum Scheitern verurteilt. Bushs eindeutige Bestätigung der Unterstützung für die Position der BRD war in dieser Funktion als Warnung an Frankreich und Großbritannien zu verstehen, daß die USA jeglichen Bemühungen, der Einheit Steine in den Weg zu legen, feindlich gesinnt seien. Diese Warnung fand ausreichend Gehör in den betreffenden Ländern.¹⁰ Von britischer und französischer Position wurde in kultiviertem Maße gebremst, ohne daß der Prozeß aufgehalten wurde. Salopp formuliert, gebellt wurde viel und laut, doch auf das Beißen verzichtete man großzügig. Es ging im Prinzip lediglich darum, die Zustimmung der UdSSR zum „2+4“-Modus zu erringen.

Die Führung der UdSSR, d.h. Gorbachev, sein engster Beraterstab und einige ausgewählte Regierungs- und Politbüromitglieder, unter anderem KGB-Chef Krjuchkov, hatte sich bereits bei einem außerordentlichen deutschlandpolitischen Treffen am 26. Januar mit dem Sechsermodus grundsätzlich abgefunden.¹¹ Doch favorisierte man nicht ein „2+4“-, sondern ein „4+2“-System, mit dem Symbolwert einer Alliiertenkonferenz unter Beteiligung Deutschlands. Eine solche Verhandlung würde Gespräche der Vier Mächte mit umfassenden Befugnissen beinhalten, bei denen die beiden deutschen Staaten lediglich konsultierend anwesend gewesen wären.¹² Es gelang jedoch, wie im folgenden Kapitel beschrieben, nach einigen Kontroversen innerhalb der sowjetischen Führung bezüglich der Vorgehensweise, die UdSSR vom „2+4“-Mechanismus zu überzeugen. Am 10. Februar trafen sich Kohl und Gorbachev in Moskau und der entscheidende Durchbruch wurde, nicht ohne die Hilfe wirtschaftlicher Zusagen, erzielt, unter anderem eine Lebensmittelhilfe in Höhe von 220 Mio. DM und die Garantie für von der DDR getätigte Zusagen und Wirtschaftsvereinbarungen.¹³ Gorbachev faßt abschließend zusammen, daß es „Sache der Deutschen“ sei, „den Zeitpunkt und den Weg der Einheit selbst zu bestimmen“.¹⁴ Der Weg für die Aufnahme der internationalen Verhandlungen somit frei.

Der Gipfel der NATO- und WVO-Staaten im Rahmen der „Open Skies“-Konferenz in Ottawa vom 12. bis zum 14. Februar 1990 diente als Kulisse für die Installierung des „2+4“-Verhandlungsmodus. Das eigentliche Thema, der Vertrag über die Reduzierung der Konventionellen Streitkräfte in Europa (KSE) mit einem anschließendem KSZE-Gipfel, geriet angesichts der Fülle von bilateralen Gesprächen zwischen den „2+4“-Staaten in den Hintergrund. Die europäischen NATO- und EG-Partner protestierten unter Berufung auf ihre eigene Kriegsbeteiligung und Wahrung ihrer Sicherheitsinteressen teilweise heftig gegen die Isolierung des Vereinigungsprozesses von der gesamteuropäischen Bühne.¹⁵ Sie fühlten sich hintergangen, da keiner von ihnen etwas von der Schaffung der „2+4“-Verhandlungen gewußt hatte. Doch die Proteste der EG-Partner waren zwecklos, sie waren „nicht mit im Spiel“, wie Genscher den italienischen Außenminister De Michelis diesbezüglich anfuhr.¹⁶ Symbolcharakter trug diese Szene für das bundesdeutsche Politikverständnis dieser Situation, trotz fehlender Souveränität war man sich der eigenen Position der Stärke durchaus bewußt und paßte das eigene Auftreten diesem neuen Kräfteverhältnis an. Die Außenminister der sechs beteiligten Staaten beschlossen, in einem „2+4“-Rahmen Verhandlungen aufzunehmen und die äußeren Aspekte der deutschen Einheit, einschließlich der Sicherheits- und Grenzfragen, abschließend zu klären. Es ist gelungen, was in nicht geringem Maße dem Verhandlungsgeschick des US-Staatssekretärs (sprich: Außenministers) Baker zu verdanken war, die Aufnahme der Verhandlungen mit dem konkreten Ziel der Vereinigung Deutschlands zu verbinden und diplomatisch zu bewerkstelligen.¹⁷ Man verständigte sich auf regelmäßige Außenministertreffen und zahlreiche Konsultationen auf Beamtenebene. Die Außenministertreffen sollten allerdings, anders als die Beamtengespräche, erst nach der ersten freien Volkskammerwahl am 18. März stattfinden, um die Legitimität der DDR-Regierung sicherzustellen. Provisorisch, aus Wahrung des Protokolls, war daher auch die Teilnahme des damaligen langjährigen DDR-Außenministers Oskar Fischer in Ottawa einzuschätzen. Der Startschuß für die „2+4“-Verhandlungen fiel in Ottawa, womit die Einheit Deutschlands langsam zu einer nicht mehr abwendbaren politischen Realität wurde, auch wenn einige der Verhandlungspartner, speziell die UdSSR, noch von einem bevorstehenden langwierigen Verhandlungsmarathon ausgingen. Der Rahmen war gesteckt, es ging nun darum, die Themen der Gespräche festzulegen und die jeweiligen Interessen zu wahren oder durchzusetzen. Dies geschah nicht nur im Sechsermodus, sondern auch und gerade in unzähligen bi- und multilateralen Gesprächen und Verhandlungen.

Konzepte, Positionen und Strategien der Verhandlungspartner

1. Reaktionen, Interessen und Rolle der USA

Die Rolle der USA ist die am einfachsten zu erklärende innerhalb der Vier Mächte. Die Amerikaner waren durch ihre Distanz zu Europa, zur Kriegsgeschichte und durch ihre Machtposition in der Welt derart gefestigt, daß auch nie irgendwelche Befürchtungen hinsichtlich der deutschen Einheit geäußert wurden. Im Gegenteil, es wurde mit dem Mauerfall die Vereinigung vorausgesetzt und begrüßt. Deutschland könne nun nicht mehr leugnen, eine Großmacht zu sein. Es müsse nun endlich Initiative zeigen, die einer solchen gebührt.¹⁸ Zwar könne dies auch in eine weniger taktvolle Äußerung der eigenen Interessen – wie der Zehn-Punkte-Plan es bereits bewies – münden, doch sei diese notwendig, um sich stärker im Osten zu involvieren und die drohende Instabilität auszugleichen.¹⁹ Die einzige Angst der USA bestand in der Möglichkeit, die amerikanische Präsenz in Deutschland und Europa könne langfristig in Frage gestellt werden und als zunehmendes Ärgernis aufgenommen werden.²⁰ Dem versuchte die amerikanische Führung vorzubauen.

Am 3. Dezember beim NATO-Gipfel in Brüssel verkündete Präsident Bush seine vier Prinzipien, nach denen die Vereinigung friedlich und stufenweise verlaufen, die NATO-Verpflichtung Deutschlands eingehalten werden und die KSZE-Schlußakte in Grenzfragen gelten sollte. Weiterhin verwies er ausdrücklich auf das Recht der Deutschen zur Selbstbestimmung.²¹ Es gab keine Konflikte über die Tatsache der Einheit, nur über die Art und Weise ihrer Herstellung. Bushs Europaberater Blackwill favorisierte eine möglichst schnelle Vereinigung, die einen Status Quo herbeiführen sollte, der die internationalen Partner vor vollendete Tatsachen stellte. Unterstützung erhielt er vom NSC, dem Sicherheitsrat.²² Allerdings setzte sich Außenminister James Baker durch, dessen Berater den multilateralen Modus einer Sechserkonferenz nach dem „2+4“-Schema vorschlugen.²³ In einem anderen Modus als einem funktionierenden multilateralen Mechanismus könnten die USA außer Acht gelassen werden und das Vier-Mächte-Forum zu einem „Ratifizierungsinstrument“ werden, daß einen Handel ratifiziert, „den die BRD mit der UdSSR eingegangen ist“.²⁴

Zu Beginn des Jahres 1990 ging selbst die bundesdeutsche Seite noch von einer stufenweisen, konföderativen Vereinigung nach dem Zehn-Punkte-Plan aus, doch die politischen Realitäten erforderten einen Kurswechsel. Die USA legten sich auf eine schnelle und direkte Einheit fest, die mit einer „2+4“-Verhandlungsreihe verknüpft werden sollte. In einer Vielzahl von bilateralen Gesprächen lag es nun an Baker, die europäischen Partner und die UdSSR von diesem Mechanismus zu überzeugen. Eine absolute Rückendeckung für die Politik Kohls ermöglichte es, den europäischen Beteiligten die Situation begreiflich zu machen und die Machtverhältnisse zu demonstrieren.

Im Verlauf der „2+4“-Verhandlungen erwiesen sich die USA nicht nur als durchsetzungsstarke, sondern auch als geschickte Händler. Letztendlich überließ man es den Deutschen, Zugeständnisse vor allem finanzieller Art zu machen. Die Amerikaner selbst rückten nicht von ihren Ausgangspositionen ab. Im Gegenteil, in der Bündnisfrage erweiterten sie sogar die Forderung nach einer Zuständigkeit der NATO für das gesamte Territorium des vereinten Deutschlands. Anfänglich war Baker bereit, Shevardnadze eine territoriale Sonderregelung für das ehemalige DDR-Gebiet zuzugestehen. Doch Bush beharrte auf einer Vollmitgliedschaft der BRD in der NATO und war nicht bereit, den „Sowjets“ zu erlauben, „die Niederlage in einen Sieg ummünzen“ zu lassen. Kohl habe „ja große Taschen“ mit denen er den Preis der UdSSR für diese Bedingungen bezahlen könne.²⁵ Die USA vermochten es, die Lage strategisch zu ihren Gunsten auszunutzen und den Deutschen zu erlauben, die Einheit nach ihrem Willen zu vollziehen. Sie waren an einem starken Deutschland in Europa und in der NATO als Hauptverbündeter der USA mehr denn je interessiert. Diese unmißverständliche Unterstützung der BRD durch die USA verhalf dem „2+4“-Prozeß zu der Geschwindigkeit, die niemand der Beteiligten noch zu Beginn 1990 erwartet haben konnte.

2. Reaktionen, Interessen und Rolle der UdSSR

Trotz aller amerikanischen Erfolge und Initiativen war es allen Beteiligten, so auch den Amerikanern, klar, daß der „Weg zur Einheit jedoch immer noch über Moskau“ führte.²⁶ Die UdSSR hatte die Schlüsselrolle inne, von ihrer Politik hing nicht nur die deutsche Einheit und der Erfolg der Gespräche ab, sondern auch der zukünftige Kurs im Ost-West-Verhältnis. So waren die ersten Reaktionen auf die Veränderungen in der DDR 1989 bereits von größter politischer Bedeutung. Das ausgehende Signal war klar, Gorbachev sträubte sich, die SED-Regierung als Partner wahrzunehmen und pochte auf Veränderungen, was besonders beim Staatsbesuch anläßlich des 40. Jahrestages der DDR zu Tage trat. Das Verhältnis Bonn-Moskau war ungleich harmonischer als das zum eigentlichen „Bruderstaat“. Die Zeichen der Zeit waren unübersehbar und auch Gorbachev sah eine Reformnotwendigkeit in der DDR, allein aus ökonomisch-strategischen Gründen, die eine Stärkung des Partnerlandes in Europa bedeuten sollte. Hinzu kommen gewaltige innenpolitische Belastungen für die sowjetische Führung, Unruhen in zahlreichen Sowjetrepubliken, ethnische Konflikte und politisches Aufbegehren im Kaukasus, im Baltikum und eine Verhärtung der Fronten im Staatsapparat boten eine denkbar schlechte Voraussetzung für Initiativen und eine konzentrierte Beschäftigung mit dem Systemwandel in Europa. Die Reaktion auf den Mauerfall fiel, zur Erleichterung der DDR-Bevölkerung, zunächst gar nicht, dann auch nur verhalten aus. Man betrachtete diese Aktion als die eines souveränen Staates, die in keiner Weise mit Moskau abgesprochen gewesen war. Die Grenzregelung war eine interne Angelegenheit der DDR, auch wenn formal die DDR nicht das Recht gehabt hatte, einen gemeinsamen WVO-Beschluß einseitig aufzuheben, ebenso wenig wie die UdSSR diesem Beschluß hätte im Alleingang zustimmen dürfen. Aber dieses interessierte spätestens seit Ungarns Öffnung des Eisernen Vorhangs niemanden, vor allem nicht die auf Reformen und den Westen orientierten restlichen WVO-Staaten. Die Maueröffnung war laut Egon Krenz spontan beschlossen worden, sie „kam eben so.“²⁷ Die Führung der UdSSR entschied, den Einsatz ihrer Streitkräfte unter allen Umständen auszuschließen, also keine gewaltsame Verteidigung ihrer Position in Betracht zu ziehen.²⁸ Es wurde von einem langjährigen Transformationsprozeß ausgegangen. Allerdings erhielt diese Annahme mit der Verkündung der Zehn Punkte durch Kohl einen herben Dämpfer.

Genscher bekam zuerst den Zorn Gorbachevs zu spüren. In einem sehr ungewöhnlichen Treffen wurde er von Gorbachev regelrecht gescholten. Der Zehn-Punkte-Plan, auch für Genscher eine Überraschung, käme einem Diktat, einem Ultimatum gleich und untergrabe vollkommen die vorher getätigten Absprachen.²⁹ Weitgehend erwartet wurde auch eine ablehnende Haltung gegenüber der Vereinigung Deutschlands, die Außenminister Shevardnadze am 19. Dezember vor dem Europaparlament in seinen Sieben Punkten verdeutlichte. Er sprach die Grenzfrage, die militärische Ausrichtung eines geeinten Deutschlands an und warnte vor der Zehn-Punkte-Strategie.³⁰ Es war deutlich, daß die UdSSR gewillt schien, für das Fortbestehen der DDR gemäß der Nachkriegsordnung zu kämpfen. Dennoch ließen auch die Sieben Punkte eine Möglichkeit der Einheit unter den genannten Vorbedingungen zu. Weiterhin bemerkte Gorbachev schon am 6. Dezember gegenüber Mitterand, daß es „kontraproduktiv“ sei, „Deutschland zu erniedrigen“ und Deutschland „ein Recht auf Einheit“ habe.³¹ Dies zeigt eine klare Diskrepanz zwischen offizieller Rhetorik, gedacht um Hardliner im Apparat zu besänftigen, und tatsächlicher Wahrnehmung der Realität. Es wurde um den Kurs gerungen und gleichzeitig machte sich die innenpolitische Realität in der UdSSR bemerkbar. Im Dezember war Shevardnadze abgelenkt durch die blutigen Unruhen in seiner Heimatstadt Tbilisi und bot Gorbachev sogar seinen Rücktritt an. Im Baltikum flammte die Souveränitätsbewegung neu auf, gestärkt durch die Sezessionsabsichten der litauischen KP-Führung. Ende Januar kam es in Azerbaidzhan zu blutigen nationalistischen Ausschreitungen, die nur mit Hilfe des Militärs niedergeschlagen werden konnten.³² Kurzum, Deutschland war nicht der Punkt, auf den sich die Sowjetführung konzentrierte, obwohl sie sich gleichzeitig bewußt war, daß ihre letzte Bastion der Macht auf dem Spiel stand.

Der Verzicht auf die „4+2“-Formel und Akzeptanz der „2+4“-Variante war ebenfalls nicht mit der Direktive des Politbüros, einschließlich Gorbachevs, abgestimmt, sondern basierte auf einem Alleingang Shevardnadzes, der diesen Symbolwert aus persönlichen Gründen und Sympathien für Genscher all zu leichtfertig zu opfern bereit war.³³ Die Ziele Moskaus zu Beginn der „2+4“-Verhandlungen beinhalteten eine möglichst umfassende Zuständigkeit der Alliierten in bezug auf die Tagesordnungspunkte, eine langsame Verhandlungsführung und eine striktes Veto gegen eine mögliche NATO-Zugehörigkeit Deutschlands. Weiterhin begegnete man der Idee einer Vereinigung nach Art. 23 des GG mit offener Ablehnung. Das Zugeständnis der Einheit erfolgte unter der Annahme, daß eine SPD-geführte DDR-Regierung letztlich eine Vereinigung nach Art. 146 des GG favorisieren würde. Der Sieg der Allianz für Deutschland bei der Volkskammerwahl kam ebenso überraschend wie auch unangenehm zum Tragen. Er schaffte neue Realitäten im Sinne eines schnellen Anschlusses der DDR an die BRD und zerstörte damit sämtliche Hoffnungen und Pläne der sowjetischen Verhandlungsführer.³⁴

Die Not gebar einige widersprüchliche Initiativen, von denen der Entkoppelungsvorschlag Shevardnadzes für die größte Öffentlichkeit gesorgt hat. Ebenfalls nicht mit einem klaren Mandat seitens des Obersten Sowjets versehen, schlug er vor, die Prozesse der inneren und äußeren Aspekte der Einheit zu trennen. Deutschland könne sich frei und schnell vereinigen, doch die internationalen Aspekte sollten in einer Reihe von Folgekonferenzen geklärt werden. Dies bedeutete allerdings den Verbleib der Alliierten Vorbehaltsrechte auf unbestimmte Zeit. Dieser Entkoppelungsvorschlag wurde jedoch seitens der Westmächte und der BRD nicht aufgegriffen. Zwar hatte Genscher anfänglich Zustimmung signalisiert, doch wurde er sehr schnell vom Kanzler korrigiert.³⁵

Im Verlauf der Verhandlungen kristallisierte sich die Bündniszugehörigkeit immer mehr als Knackpunkt der Gespräche heraus. Die Westmächte waren unter Verweis auf Art. 23 des GG und das Völkerrecht zu keinerlei Zugeständnissen bereit. Vorschläge, die eine gleichzeitige Mitgliedschaft in NATO und WVO beinhalteten, oder das Territorium der DDR von der NATO unberührt ließen spiegelten Versuche wider, das Gesicht zu wahren. Man hatte sich in der Sowjetführung damit abgefunden, daß Deutschland ein Teil der NATO bleibe.³⁶ Beim amerikanisch-sowjetischen Gipfel konzedierte Gorbachev Bush die freie Bündniswahl Deutschlands zu, unter Vorbehalt der einzuhaltenden Verpflichtungen der DDR durch die BRD.³⁷ Andererseits enthielt die von Shevardnadze ausgearbeitete Grundsatzrede am 22. Juni in Berlin auf Basis einer Politbürodirektive eine Rückkehr zu alten Prinzipien, die Deutschland bündnispolitisch de facto über Jahre hinweg geteilt hätten. Gleichzeitig wertete Shevardnadze gegenüber Baker die Rede als „lediglich der innenpolitischen Lage geschuldet“ ab und deutete neue Vorschläge für die Zeit nach dem Parteikongreß am 15 Juli an.³⁸ Die Hardliner sollten damit abgespeist und zum Verstummen gebracht werden, während das Verhältnis zum Westen nicht beschädigt werden durfte. Der Londoner NATO-Gipfel vom 5./6. Juni brachte auch das von der UdSSR erhoffte Signal der Entspannung. Der Warschauer Pakt wurde nicht mehr als Gegner bezeichnet und zu gemeinsamen Verhandlungen eingeladen.³⁹

Die endgültige Abkehr von den Verhandlungsstandpunkten fand beim Treffen Kohls und Gorbachevs vom 14. bis 16. Juli in Moskau und Zheleznovodsk/Arkhys im Kaukasus statt. Die Bündniszugehörigkeit für das gesamtdeutsche Territorium wurde freigestellt, de facto der NATO zugestanden. Der Abzug der sowjetischen Truppen wurde auf einen Zeitraum von vier Jahren festgesetzt. Auch über die Reduzierung der Truppenstärke der zukünftigen Bundeswehr auf 370 000 Mann wurde entschieden. Allerdings übertraf diese Entscheidung die Erwartungen der bundesdeutschen Seite, die zu erheblich mehr Zugeständnissen bereit gewesen wäre.⁴⁰ Gorbachev hatte in der Frage der Truppenstärke sehr schnell nachgegeben und seine ursprüngliche Forderung über 300 000 Mann fallengelassen.⁴¹ Weiterhin bot Kohl Gorbachev an, eine Liste mit Personen zu benennen, die nicht strafrechtlich belangt werden sollten, also einen Persilschein für ausgewählte SED-Funktionäre, die jedoch von Gorbachev unter Verweis auf eine rein interne Angelegenheit der Deutschen nicht weiter besprochen werden wollte.⁴² Ausschlaggebend für diesen Verhandlungserfolg Kohls war ein am 14. Juli der UdSSR gewährter ungebundener Kredit in Höhe von 5 Mio. DM, ein in Aussicht gestellter umfassender Nachbarschafts- und Wirtschaftsvertrag sowie die von der BRD übernommene Garantie für die Erfüllung von Liefervereinbarungen der DDR.⁴³ Da zeitgleich der XXVIII. Parteikongreß der KPdSU beendet wurde, stand Gorbachev unter doppeltem Druck. Es hatte den Anschein, als wolle er sich möglichst schnell der einen, außenpolitischen, Last entledigen, um freie Bahn nach innen zu haben und gleichzeitig auf weitere Wirtschaftszusagen des Westens aufgrund seiner Kompromißbereitschaft zu hoffen. Hoffnungen auf eine Durchsetzung der sowjetischen Interessen hegte er nicht mehr, da er bereits vor dem Kaukasus-Treffen einräumte, der Zug sei bereits abgefahren.⁴⁴

Was folgte, waren weitere deutsche Kredite für die Finanzierung des Truppenabzugs in Höhe von 13,5 Mrd. DM und ein zinsloser langfristiger Kredit in Höhe von 3 Mio. DM. Fünf Tage vor der Abschlußkonferenz am 12. September in Moskau forderte Gorbachev bei Telefonaten mit Kohl diese Kredite ein und bekam sie auch zugestanden.⁴⁵ Laut Abschlußdokument durften nukleartaugliche Artilleriewaffen und Flugzeuge im Osten lediglich konventionell bestückt werden. Der letzte Streitpunkt war die Auslegung des Verlegungsverbots von NATO-Truppen auf des ehemalige DDR-Territorium. Großbritannien beharrte auf einer ausdrücklichen Klärung. Um die Unterzeichnung nicht zu gefährden einigte man sich auf eine Protokollnotiz, die der BRD das Recht einräumte, nach eigenem Ermessen gemäß Vertragsvereinbarungen zu handeln.⁴⁶ Das Bruttovolumen der Finanzhilfen der BRD an die UdSSR (GUS) zwischen 1989 und 1992 betrug 83,55 Mrd. DM.⁴⁷ Dies war der Preis, den die BRD für die Einheit zahlen mußte und zu zahlen bereit war.

Faßt man die sowjetische Position zusammen, so kommt man zum Schluß, daß die Sowjetunion keinen „Masterplan“ besaß und nach der Methode „‘trial and error‘“ operierte.⁴⁸ „Rather, it was Germany, which had its way precisely, because the Soviet Union was weak“.⁴⁹ Im Nachhinein hatte die UdSSR wenig zu bieten, was sie nicht ohnehin schon verlieren würde.⁵⁰ Die Position der UdSSR war entscheidend geschwächt durch interne Meinungsverschiedenheiten und innenpolitische Probleme. Sie war daher nie imstande, wirklich die Initiative zu ergreifen und zu agieren, statt dessen beschränkte sie sich auf eine sehr wechselhafte und widersprüchliche Politik, die teils auf die demonstrative Wahrung des Gesichts, teils auf die verfrühte Aufgabe früherer Standpunkte bedacht war. In den entscheidenden Momenten waren die Verhandlungsführer entweder innenpolitisch abgelenkt, oder aber zu spontanen Alleingängen bereit, die nicht gerade von Stärke ausgehen ließen. Vor allem aber sollten die Beziehungen zu Deutschland nicht aufs Spiel gesetzt werden, denn Deutschland hatte das, worauf die UdSSR dringend angewiesen war – Wirtschafts- und Finanzkraft und den Willen zur Hilfe.⁵¹ Die UdSSR hätte lediglich mit einer einheitlichen Strategie Aussicht auf Verhandlungserfolg gehabt, doch sie hätte das Risiko auf sich laden müssen, eine harte Linie zu fahren und die Entspannung zu gefährden. So aber verhielt sie sich wie ein angeschlagener und kranker Patient, der bereit ist, alles für die nächste Medikamentendosis zu geben. Dies rückte Gorbachev außenpolitisch in ein äußerst positives Licht, brachte ihm daheim aber keine Sympathiepunkte ein. Der Zerfall der UdSSR befand sich im vollen Gange und dieses hat sich insbesondere im Verhalten der sowjetischen Seite bei den Verhandlungen bemerkbar gemacht. Sie hatte alle ihre Hände voll zu tun, das eigene Staatsterritorium zusammenzuhalten, da konnte sie sich nicht noch um Osteuropa und Deutschland in der Weise kümmern, wie sie es gern getan hätte.

3. Reaktionen, Interessen und Rolle Frankreichs

„We liked Germany so much, we were happy there were two [...].“⁵² Das waren Worte, mit denen sich sehr viele französische Politiker, Mitterand eingeschlossen, identifizieren konnten. Mit dem Fall der Mauer lag in zahlreichen Kreisen der Öffentlichkeit die Befürchtung nahe, Deutschland könne sich seiner Geschichte nicht erwehren und neue imperiale Tendenzen offenbaren. Deutschland werde zu stark, Osteuropa zu instabil und Rußland zu schwach, um das europäische Gleichgewicht zu wahren.⁵³ Anstatt eines europäischen Deutschlands drohe die Gefahr eines deutschen Europas. Für Frankreich war die Einheit Deutschlands stets ein annehmbares und hehres Ziel, so lange sie fern zu sein schien.⁵⁴

Mitterands Reaktion auf die Entwicklungen nach dem Mauerfall war eher zurückhaltend und warnend. Diese Haltung erhielt einen zusätzlichen Schwung durch die Verkündung des Zehn-Punkte-Plans, der die Franzosen als engsten europäischen Partner stark verärgerte und alte Befürchtungen aufkeimen ließ. Praktisch im Gegenzug lieferte Mitterand seine „Rache“ einen Monat später, indem er, ohne sich mit der bundesdeutschen Seite abzusprechen, der DDR vom 20. bis zum 22. Dezember 1989 einen Staatsbesuch abstattete, der nur noch symbolischen Charakter trug und einen Affront in Richtung Kohl darstellte.⁵⁵ Keineswegs geholfen haben ebenfalls die unklaren Aussagen in bezug auf das zukünftige deutsche Territorium seitens eines deutschen Regierungssprechers.⁵⁶ Frankreich fürchtete eine deutsche Dominanz in Europa, den Verlust des eigenen Führungsanspruches und eine Rückkehr zur deutschen Machtpolitik. Es herrschte tiefes Mißtrauen gegenüber Deutschland. Deutschland „würde im Frieden bekommen, was Hitler im Krieg nicht geschafft hat“.⁵⁷

Mitterands Strategie beruhte anfangs auf einer zweigleisigen Politik, einerseits die möglichst enge Einbindung Deutschlands in die EG-Strukturen, andererseits ein Hinauszögern des Vereinigungsprozesses zu erreichen. Er dachte über eine Europäische Union nach, die, wirtschaftlich und militärisch, ihre Zukunft weitgehend unabhängig von NATO-Strukturen und den USA gestalten solle.⁵⁸ Die Festlegung auf eine NATO-freundliche Linie erfolgte erst nach Gesprächen mit den USA und deren unmißverständlichen Unterstützung für die BRD-Position. So konzentrierte sich die französische Führung auf ihr altbewährtes Mittel, die Einbindung Deutschlands mittels einer Konsolidierung der EG als ein System von „checks and balances“.⁵⁹ Sie versuchte die BRD zu einer tiefgreifenden Währungsunion und politischen Umbildung der EG zu bewegen und damit die Einheit als Katalysator für die europäische Integration zu nutzen.⁶⁰ Hegemonialambitionen sollte so der Riegel vorgeschoben werden. Kohls Einverständnis auf eine Konferenz zur Währungsunion im Dezember 1990 war der Preis, den Deutschland zu zahlen hatte, um Mitterands Zweifel an der Einheit verstummen zu lassen.⁶¹

Dennoch verstummten die Befürchtungen in einflußreichen Zirkeln nicht. Angesichts einer Neuauflage der deutsch-sowjetischen Annäherung kam die Erinnerung an Rapallo auf. So äußerte der französische Verteidigungsminister Chevenement im Mai 1990, daß zwei Faktoren unumkehrbar seien: der Verlust sowjetischer Macht und der gleichzeitige Gewinn deutschen Einflusses. In der Geschichte haben beide Länder bewiesen, daß sie zum Expansionismus tendieren und daher ein Rennen um die Vorherrschaft in Europa zwischen der UdSSR und einem zur Weltpolitik zurückgekehrten Deutschland um so wahrscheinlicher sei. Dies stelle eine Gefahr für die französische und europäische Sicherheit dar.⁶² „For the USSR, Germany will always be an end, and France but a means to achieve that end.“⁶³ Jedoch fanden diese Befürchtungen keinen Anklang in der Verhandlungspolitik Frankreichs, die seit der Installierung der Gespräche aufs engste mit Deutschland und den USA abgesprochen und abgestimmt war. Die Position der USA war die Position, die auch von den Franzosen akzeptiert wurde. Von der ursprünglichen Idee einer KSZE-Konferenz in bezug auf Deutschland wich Frankreich gern ab, da im exklusiven „2+4“-Zirkel der Stimme Frankreich bei weitem mehr Gewicht zukam, zumindest der Form nach.⁶⁴

4. Reaktionen, Interessen und Rolle des Vereinigten Königreichs

Im Vereinigten Königreich von Großbritannien und Nordirland reagierte man äußerst ablehnend und ungehalten über eine bevorstehende Wiedervereinigung Deutschlands. „Now Germany will get off his knees.“⁶⁵ Diese Vorstellung bereitete vielen Briten, insbesondere ihrer Premierministerin, Unbehagen. Kohls Zehn-Punkte-Plan war dem sowieso schon nicht von gegenseitiger Sympathie geprägten Verhältnis zu Margaret Thatcher nicht förderlich. Noch Ende Januar äußerte sie öffentlich Vorbehalte gegenüber der Wiedervereinigung.⁶⁶ Entgegen einigen moderat gesinnten Stimmen in ihrem Kabinett, die Einheit auszunutzen, solange die Deutschen noch die britische Unterstützung bräuchten, ließ sie sich nicht von ihrem „Anti-Appeasement“-Kurs abbringen.⁶⁷ Sie baute auf eine Koalition mit der UdSSR und Frankreich, um gegen die Einheit politischen Druck auszuüben, doch es half wenig. Im Gegenteil, während Frankreich auf eine engere europäische Kooperation aus war, versuchte Thatcher gerade diese zu verhindern. Die Zusage Kohls an Mitterand in Richtung einer Währungsunion bestärkte sie in dem Eindruck, Frankreich lasse sich um den kleinen Finger wickeln. Auf der anderen Seite stimmte sie Frankreichs anfängliche Gelassenheit in NATO Fragen mißtrauisch, da sie in der NATO den Hebel zur Kontrolle über die Deutschen sah, und nicht in der EG. Deutschland werde das Japan Europas werden, nur schlimmer, warnte sie Bush.⁶⁸ Sie zöge es vor, sowjetischen Truppen den Verbleib auf unbestimmte Zeit in Deutschland zu gewähren.⁶⁹ Doch die USA waren nicht zu überzeugen gewesen.

Die entente cordiale wurde nicht wiederbelebt und von sowjetischer Seite legte man sehr viel mehr wert auf bilaterale Kontakte mit der deutschen und amerikanischen Seite. Angesichts der schwachen Unterstützung und des Druckes der USA blieb Thatcher nichts anderes übrig, als auf den Kurs Bushs einzulenken, nicht ohne ihn jedoch eindringlich vor möglichen Gefahren zu warnen. Man versuchte nun, eine Strategie innerhalb des Verhandlungsrahmens zu finden. Am 24. März 1990 berief Thatcher in ihrem Landsitz in Chequers einen Beraterstab aus sechs führenden Experten auf dem Gebiet der Deutschlandpolitik ein und skizzierte ihre Politik in bezug auf Deutschland. Die Hauptziele bestanden in der Schaffung eines Sicherheitsrahmens zur Eindämmung eines möglichen Aufkeimens deutschen Militarismus, in der Beibehaltung amerikanischer Truppen in Deutschland und Europa, in dem Verzicht Deutschlands auf nukleare und chemische Waffen sowie in der institutionellen Einbindung der UdSSR in Europa als einziger Macht, die den Deutschen Paroli bieten könne.⁷⁰ Das Protokoll dieser Sitzung wurde an den Spiegel und den Independent on Sunday lanciert, was für große Empörung in der deutschen Öffentlichkeit sorgte, da neben den insgesamt doch eher positiven Schlüssen auch die wenig erfreuliche Beurteilung des deutschen Nationalcharakters ausgiebig diskutiert wurde.⁷¹ Ins Bild paßte auch die Affäre um Thatchers Handelsminister Nicholas Ridley, der sich in einem Interview äußerte, Deutschland nehme sich an, über die EG ganz Europa zu unterwerfen und Frankreich agiere dabei wie ein Pudel.⁷² Ridley mußte den Hut nehmen, allerdings sprach er sicher der Premierministerin aus der Seele. Doch insgesamt herrschten in Großbritannien gemäßigte und realistische Einschätzungen vor, zumal die Vereinigung Deutschlands als historische Notwendigkeit gesehen wurde.⁷³ „German success may cause envy, but self-satisfied fat cats do not usually go to war.“⁷⁴

Während der „2+4“-Verhandlungen behielt man strikt die von den USA eingeschlagene Verhandlungslinie bei und bestand vor allem in der Bündnis- und Grenzfrage auf einem eindeutigen Bekenntnis Deutschlands zur NATO und zu den Nachkriegsgrenzen. Großbritannien wie Frankreich legten sich erst spät auf den US-Kurs fest, dann allerdings ohne Abstriche und Kompromißbereitschaft in Richtung der UdSSR.

3. 5. Reaktionen, Interessen und Rolle der BRD

Die bundesdeutsche Politik war bis zum Zeitpunkt des Mauerfalls damit beschäftigt, einen möglichst vorsichtigen Kontakt in Richtung einer engeren Zusammenarbeit mit der DDR zu pflegen und zu intensivieren. Mit dem 9. November veränderte sich dies schlagartig. Überraschend und plötzlich stand ein Thema auf der Agenda, das bis dahin zwar regelmäßig behandelt und diskutiert wurde, allerdings nie mit einer konkreten Erfolgsaussicht. Nun allerdings stellte sich die Frage nach einer politischen Initiative angesichts des ungebremsten Zustroms an Übersiedlern aus der DDR und den Forderungen der DDR-Bevölkerung nach der Einheit. Das Kanzleramt entschloß sich am Ende November zu einem riskanten Alleingang, bei dem Kohl am 28. November seinen Zehn-Punkte-Plan für die Wiedervereinigung Deutschlands vorstellte, der eine stufenweise ökonomische und politische Konföderation der DDR und der BRD mit dem Ziel der Vereinigung vorsah. Diese Initiative war angesichts der miserablen Umfragewerte der Regierung von ungemein politischer Bedeutung hinsichtlich der Besetzung des Themas der Einheit. Die Reaktionen darauf wurden in den vorhergehenden Kapiteln bereits ausreichend geschildert. Kohl hatte allerdings den Trumpf in der Hand, die USA als uneingeschränkten Verbündeten zu wissen.

Die Strategie des Kanzleramtes war seit Bushs Vier Prinzipien stets mit der amerikanischen Seite abgestimmt gewesen. Allerdings kam es zu Kontroversen zwischen dem Auswärtigen Amt und dem Kanzleramt. Beide beanspruchten die diplomatische Führung und vor allem Genscher war es, der insbesondere im Kontakt mit der sowjetischen Seite auf Ausgleich und Kompromißbereitschaft bedacht war. Er wollte die Initiative nicht dem Kanzleramt überlassen. Am 31. Januar präsentierte er in der Militärakademie Tutzing seinen Vorschlag, das geeinte Deutschland bleibe Mitglied der EG und der NATO, allerdings ohne das DDR-Territorium in die militärische Zuständigkeit der NATO fallen zu lassen. Er schließt:„Wer die Grenze der NATO bis zur Oder und Neiße ausdehnen will, schlägt die Tür zu für ein geeintes Deutschland“.⁷⁵ Das DDR-Gebiet sollte demnach neutralisiert und demilitarisiert werden. Diese Tutzinger Formel war weder mit dem Kabinett, noch dem Kanzleramt abgesprochen, was für erneute Verstimmungen im Verhältnis zwischen Genscher und Kohl sorgte.⁷⁶ Als im Verlauf der Verhandlungen Genscher seine Zustimmung zum Entkoppelungsvorschlag Shevardnadzes signalisierte, erklärte Kohl verärgert, daß er nicht die Zeit habe, „ständig von seinem Außenminister verursachte Probleme auszubügeln“.⁷⁷ Dennoch handelte es sich hierbei eher um ressortbedingte und koalitionsinterne Meinungsverschiedenheiten, als um einen generellen Dissens zwischen Kohl und Genscher. Die Entscheidung erfolgte am 18. März. Kohl setzte zuvor, von der UdSSR kritisch kommentiert, sämtliche wahltaktischen Finten und Köder ein, einschließlich des Versprechens an die DDR-Bürger, die Mark im eins-zu-eins-Verhältnis zur D-Mark eintauschen zu können.⁷⁸ Der Wahlfang hatte – entgegen sämtlichen Prognosen – den nötigen Erfolg gebracht. Spätestens seit der Volkskammerwahl erhielt die Bundesregierung grünes Licht für einen schnellen Weg und diesen Weg verfolgte sie indem sie die innere Vereinigung durch Art. 23 vorbereitete. Die Opposition im eigenen Land war de facto ausgehebelt, indem sie als Einheitsbremser dargestellt wurde. Als am 18. Mai 1990 der Staatsvertrag über die Währungs- und Sozialunion zwischen der DDR und der BRD unterzeichnet wurde, war die Perspektive einer schnellen Einheit bereits im Rahmen der „2+4“ unumstritten.

Die bundesdeutsche Regierung hat das zu Ende gebracht, was die ostdeutsche Bevölkerung begonnen hatte, sie besorgte die Vision, die Führung und die Struktur für die Vereinigung.⁷⁹ Die BRD vermochte die Gelegenheit, die ihr durch die Unterstützung durch die USA und die Schwäche der UdSSR geboten wurde, auszunutzen und damit einen ungeheuer riskanten und komplizierten politischen Prozeß in ihrem Sinne erfolgreich zu bewerkstelligen.

6. Reaktionen, Interessen und Rolle der DDR

Die DDR war mit dem Fall der Mauer endgültig zu einem ausblutenden Staatsgebilde geworden, dessen Überleben nur noch vom Wohlwollen und der Unterstützung durch die BRD und die UdSSR abhing. Auch eine im November 1989 neu eingesetzte reformierte SED-Regierung unter Hans Modrow konnte den schwindenden politischen Einfluß im Land nicht aufhalten. Der Regierung fehlte die Legitimität und das Durchsetzungsvermögen angesichts der Ereignisse. So konnte die Initiative Modrows Ende November, die eine Vertragsgemeinschaft beider deutscher Staaten anvisierte, zwar die offizielle Unterstützung Moskaus gewinnen, nicht jedoch eine breite Öffentlichkeit erreichen. Diese beanspruchte kurze Zeit später bereits Kohls Zehn-Punkte-Programm. Weiterhin bestand Modrow im Einklang mit der sowjetischen Position auf einer Zweistaatlichkeit innerhalb der existierenden Realitäten. Die UdSSR schien allerdings gewillt, die Organisation der inneren Ordnung der DDR allein zu überlassen, bei gleichzeitigem Bestehen auf äußere Verpflichtungen.⁸⁰ Doch die zunehmende Destabilisierung der DDR zwang sowohl die UdSSR als auch die neue SED-Führung zum Umdenken. Bereits Ende Januar ließ die UdSSR ihre prinzipiellen Einwände gegen die Einheit gegenüber Modrow fallen. Doch spätestens zu diesem Zeitpunkt verdeutlichte sich die Aussichtslosigkeit der DDR-Regierung. Die UdSSR hatte sich längst der BRD als Hauptverhandlungspartner zugewandt und verhandelte über die DDR hinweg. Modrows am 1. Februar präsentierter Vereinigungsplan einer schrittweisen Konföderation hin zu einem neutralen Staatenverbund deckte sich längst nicht mehr mit den Vorstellungen der restlichen Partner. Es gab einen offensichtlichen Unterschied in den Positionen des Kremls und Modrows. Gorbachev ließ den Rahmen, die Ausmaße und die europäische Dimension der Vereinigung bewußt offen, wohingegen Modrow sehr restriktive Vorstellungen äußerte.⁸¹ Die DDR-Regierung war jeglicher Aktionsspielräume beraubt und mangels Legitimität erfüllte sie lediglich die Funktion eines Konkursverwalters. So wurde der „2+4“-Rahmen auch ohne die Beteiligung der DDR-Seite beschlossen und die DDR-Regierung als Statist in den formellen Prozeß eingeladen. Bis zum Zeitpunkt einer demokratisch legitimierten DDR-Regierung sollte der „2+4“-Prozeß nur auf Beamtenebene geführt werden.

Dies änderte sich mit der Regierung Lothar de Maizieres. Die Zielsetzungen beider deutscher Regierungen stimmten nahezu gänzlich miteinander überein. Die DDR und ihr „2+4“-Verhandlungsführer Meckel schlossen sich der westlichen Position fast uneingeschränkt an. Lediglich in der noch von der Vorgängerregierung aufgeworfenen Frage der Bestätigung der in der von 1945 bis 1949 von der UdSSR vorgenommenen Enteignungen vertrat man die sowjetische Ansicht, daß diese nicht rückgängig zu machen seien. Gorbachev verhielt sich in der Sache allerdings neutral und betrachtete diese Bestätigung ohnehin als bereits erledigt.⁸² Abschließend führt eine gemeinsame Erklärung der beiden deutschen Regierungen zur Klärung offener Vermögensfragen vom 15. Juni 1990 ausdrücklich vor, daß eine Revision dieser Fragen nicht zur Debatte steht. Die DDR lehne dies ab und die BRD nehme die im Hinblick auf die historische Entwicklung zur Kenntnis.⁸³ Den Außenministern der Vier Mächte wurde diese Erklärung als Bestandteil des Einigungsvertrages mit im „2+4“-Prozeß festgeschrieben. Eine tragende Rolle im Verhandlungsprozeß spielten diese Fragen allerdings nicht.⁸⁴ Der SPD-Minister Meckel opponierte zwar gegen die Idee einer Ausweitung der NATO auf das DDR-Territorium, doch mit dem Austritt der SPD aus der DDR-Koalition am 19. August und der Übernahme des Außenministerpostens durch Premier De Maiziere erübrigte sich auch dieses, bereits von den Vier Mächten und der BRD gelöste Thema.

Die Funktion der DDR als souveräner und gleichberechtigter Partner bei den Verhandlungen war dadurch bereits geschwächt, als daß es um nichts anderes als die Auflösung dieses Staates bei diesen Verhandlungen ging, um den Verzicht der eigenen Souveränität zugunsten einer neuen Souveränität im Rahmen der BRD. Die Position konnte nicht kardinal von der bundesdeutschen abweichen, da ein Fortbestand des Staates DDR nicht mehr in Frage kam. Ein eigenständiger Akteur war die DDR daher beim besten Willen nicht, jedoch ein zuverlässiger zusätzlicher Rückhalt für die Bundesregierung.

4. Ablauf und Schwerpunkte der „Zwei-plus-Vier“-Verhandlungen

Die „2+4“-Verhandlungen wurden am Rande der „Open Skies“-Konferenz in Ottawa Mitte Februar offiziell verkündet und eingesetzt. Der Rahmen der Verhandlungen bestand aus vier Außenministertreffen und zahlreichen vorbereitenden „2+4“-Beamtenrunden. Im Rückblick läßt sich sagen, daß der Hauptteil der Verhandlungen sich eher in den vielen begleitenden bilateralen Treffen und auf der Beamtenebene abspielte, als auf den offiziellen Außenministerkonferenzen, doch kommt gerade ihnen ein besonderer Symbolcharakter im Zuge der Öffentlichkeitswirksamkeit zu.

Bei den ersten beiden Beamtentreffen in Bonn und Berlin wurden die Verfahrensfragen sowie die Themenschwerpunkte vorbereitet und diskutiert. Über Letztere wird erst beim ersten Außenministertreffen am 5. Mai in Moskau Einigkeit erzielt. Diskutiert werden sollten Grenzfragen, militärisch-politische Fragen, Berlinfragen sowie eine abschließende völkerrechtliche Regelung. Weiterhin sollte Polen mit einbezogen und zum 3. Außenministertreffen geladen werden.⁸⁵ Ansonsten demonstrierten die Westmächte und die UdSSR ihre grundverschiedenen Haltungen und fehlende Kompromißbereitschaft, indem sie an der Unvereinbarkeit ihrer Positionen festhielten.⁸⁶

Die Grenzfrage erwies sich neben der Bündnisfrage auch als Schwerpunkt der Verhandlungen. Rein völkerrechtlich schien die Sache klar zu sein. Die DDR war im Sinne des Völkerrechts ein Staat und damit Völkerrechtssubjekt. Durch ihren Beitritt nach Art. 23 erfüllte sie den Tatbestand der Eingliederung in ein bestehendes Völkerrechtssubjekt. Die DDR als Staat würde daher als Subjekt untergehen, wovon der Fortbestand und die Identität der BRD nicht berührt wäre.⁸⁷ Sämtliche Verpflichtungen und Abkommen der BRD blieben uneingeschränkt in Kraft, also auch die im Warschauer Vertrag garantierte Achtung der Westgrenze Polens.⁸⁸ Die Grenzfrage war völkerrechtlich im Prinzip obsolet. Nur hatte das zweideutige Verhalten Helmut Kohls in bezug auf die Grenzfrage bereits im November 1989 für Verstimmung gesorgt, als Kohl in Polen bewußt eine Anerkennung der Grenze einem zukünftigen gesamtdeutschen Parlament delegierte. Wahltaktik prägte seine Überlegungen, indem er versuchte eine Herausforderung von der Rechten aufzufangen und in Wählerstimmen umzumünzen.⁸⁹ Seitdem verzichtete er auf eine zusätzliche Betonung der Unantastbarkeit der Grenzen. In den nächsten Beamtentreffen ging es primär um die Ausarbeitung der „fünf Prinzipien“ zur Frage der Grenzen.⁹⁰

Beim zweiten Außenministertreffen am 22. Juni schien ein Kompromiß nicht in Sicht zu sein, allerdings deutete Shevardnadze intern an, daß die Verhärtung der sowjetischen Position mit der innenpolitischen Lage und dem bevorstehenden Parteikongreß zusammenhänge und Fortschritte spätestens beim nächsten Treffen in Aussicht seien. Weiterhin wurde von ihm der Zeitpunkt des vollen Souveränitätserhalts für Deutschland auf November korrigiert.⁹¹ Beim sechsten Beamtentreffen am 3./4. Juli wurde – unter Beteiligung Polens – eine Inventarliste der 20 noch zu klärenden Fragen erstellt. Unter anderem wird die Ablösung der Vier-Mächte-Rechte mit der Klärung der Grenzfrage durch einen an den „2+4“-Vertrag gekoppelten deutsch-polnischen Grenzvertrag verknüpft.⁹² Diese Verknüpfung wurde auf der 3. Außenministerkonferenz am 17. Juli in Paris, an der auch Polens Außenminister Skubiszevski teilnahm, durch eine zuvor von Bundestag und Volkskammer verabschiedete gemeinsame Entschließung zu den fünf Grenzprinzipien ermöglicht, bestätigt. Die Kernprobleme der Bündnisproblematik wurden bei diesem Treffen alle beseitigt, da einen Tag zuvor das entscheidende Kaukasus-Treffen Kohls mit Gorbachev die letzten Differenzen ausräumte. Die Ausarbeitung des Abschlußdokuments wurde beim folgenden Beamtentreffen an die Teilnehmer aufgeteilt. Die USA übernahmen den Entwurf zu Berlin, Frankreich die Ausarbeitung der Grenzfrage, Großbritannien die Ablösung der Vier-Mächte-Rechte und -Verantwortlichkeiten. Die DDR und die BRD übernahmen die gemeinsamen Erklärungen und Noten der deutschen Seite, wohingegen die UdSSR auf einer Ausarbeitung eines alternativen Gesamtentwurfs bestand.⁹³ Bis zur abschließenden Konferenz am 12. September in Moskau blieben lediglich die Frage der doppelverwendbaren (dual use) Waffensysteme sowie die Verlegung von NATO-Streitkräften auf das Gebiet der DDR nach Abzug der Sowjettruppen offen.⁹⁴ In letzter Minute wurden auch diese Punkte einvernehmlich gelöst und der „Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland“ konnte unterzeichnet werden.

5. Der Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland

Das Abschlußdokument präzisierte in seinen 10 knappen Artikeln die in den Verhandlungen entschiedenen Sachverhalte. Die Festlegung der Grenzen unter Hinweis auf einen deutsch-polnischen Grenzvertrag fand schon im ersten Artikel statt. Der Streichung des Artikels 23 des GG wurde im gleichen Artikel des Vertrages festgesetzt.⁹⁵ Weiterhin folgten die militärischen Beschränkungen der deutschen Streitkräfte, die Bekräftigung des Verzichts auf Nuklear- und Chemiewaffen, der Abzug der sowjetischen Streitkräfte bis zum Jahre 1994 sowie im Artikel 7 die Ablösung der Alliierten Rechte und Verantwortlichkeiten für Deutschland und Berlin als Ganzes.⁹⁶ Damit war die Souveränität des zukünftigen vereinigten Deutschlands vertraglich besiegelt. Gekoppelt an den Vertrag war am 13. September die Unterzeichnung des deutsch-sowjetischen Nachbarschaftsabkommens und des Abkommens über einige überleitende Maßnahmen, das den Truppenabzug detailliert regelte.⁹⁷ Der deutsch-polnische Grenzvertrag wurde am 14. November in Warschau paraphiert und am 17. Juni ratifiziert.⁹⁸ Allerdings erfolgte die Ratifizierung erst nach der vollständigen Erlangung der Souveränität der BRD am 15. März, viel später als noch die Ratifizierung des deutsch-sowjetischen Nachbarschaftsvertrages. Der Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland passierte die Parlamente der Westmächte schnell und problemlos, war jedoch im Obersten Sowjet zunächst hart umkämpft. Dies konnte auch als Druckmittel der UdSSR in Richtung der USA und Deutschlands verstanden werden, da gerade zu diesem Zeitpunkt die Krise im Baltikum sich zuspitzte und damit auch die westliche Kritik an der Sowjetunion. Die UdSSR brauchte weitere Finanzspritzen und erhoffte sich mit einer Hinhaltetaktik bessere Ergebnisse bei Verhandlungen. Ebenso waren die USA im Golfkrieg auf die Unterstützung der UdSSR im UN-Sicherheitsrat angewiesen.⁹⁹

Mit dem Inkrafttreten des auch „2+4“-Vertrag genannten Abschlußdokuments erhielt Deutschland am 15. März 1991, dem Tag der Hinterlegung der letzten Ratifikationsurkunde, seine volle völkerrechtliche Souveränität. Die Alliierten übergaben allerdings schon am Tag der Unterzeichnung eine Erklärung, in der sie die Aussetzung ihrer Rechte und Verantwortlichkeiten mit dem Zeitpunkt der Vereinigung Deutschlands bekanntgaben.¹⁰⁰ Dennoch bestand Genscher am Rande der KSZE-Außenministerkonferenz am 1. Oktober auf der Unterzeichnung eines Dokuments, daß die Rechte der Siegermächte mit dem Tage der Vereinigung ausdrücklich suspendierte.¹⁰¹ Allerdings kommt eine Suspendierung völkerrechtlich keineswegs einer Beendigung gleich. Sie stellt lediglich fest, daß sich die alliierten Mächte nicht mehr auf ihre Rechte berufen wollten.¹⁰² Jedoch nur ihre Beendigung kann die Rechte endgültig aufheben, d.h., nur durch Inkrafttreten des „2+4“-Dokuments waren die alliierten Rechte erloschen. Die Suspendierung ist aber eine „‘Aussetzung der Wirksamkeit‘“ und keine klarstellende Aufhebung.¹⁰³ Sie befreit die Vertragsparteien von der Erfüllung ihrer Vertragspflichten, die Rechte bleiben jedoch für die Dauer des Vertrages unberührt.¹⁰⁴ Kurzum, die Suspendierung der Vier-Mächte-Rechte war eine völkerrechtlich zumindest problematische Sache, die eine freiwillige Einhaltung einer selbstauferlegten Vertragseinschränkung vorsah. Diese Ausführungen sollen nur zum Verständnis einer Episode dienen, die für einige Verstimmungen im deutsch-sowjetischen Verhältnis gesorgt hat. Am 13. März 1991 intervenierte das sowjetische Militär auf dem Territorium der BRD indem es den ehemaligen Staatschef der DDR Honecker eigenmächtig und unter Verletzung der Souveränität des vereinten Deutschlands in die UdSSR ausflog und Honecker somit einem Prozeß in Deutschland entzog.¹⁰⁵ De facto bedeutete dies tatsächlich eine grobe Verletzung der Souveränität, de jure allerdings konnte sich die UdSSR auf eine immer noch fortwährende Zuständigkeit des Vier-Mächte-Rechtes berufen. Erst zwei Tage später war Deutschland auch endgültig souverän. Inwieweit zwischen diesen beiden Daten ein Zusammenhang bestand, läßt sich nur spekulieren. Letztendlich wurde am 15. März 1991 die Nachkriegsordnung endgültig beseitigt.

5. Die „Zwei-plus-Vier“-Verhandlungen in einer theoretischen Analyse

6.1. Steuerungsprinzip und Variablen

Im Feld der theoretischen Analyse des „2+4“-Verhandlungsprozesses müssen zuallererst die Prämissen geklärt werden, nach deren Vorgaben das politische Geschehen definiert wird. Dem Steuerungsprinzip liegt in diesem Falle das Aushandeln einer multilateralen Vereinbarung auf freiwilliger Basis zugrunde. Die Verhandlungen erfolgten nicht nach einem hierarchischen oder klassisch mehrheitsorientierten Muster, sondern in einem gleichberechtigten Verfahrensmodus, der sowohl horizontal als auch vertikal beansprucht wurde. Es ist ein Netzwerk bestehend aus einem „komplexen Wechselspiel von Verhandlungen und Gesprächen“. Kaiser bezeichnet den „2+4“-Rahmen lediglich als „strategischen Fokus“¹⁰⁶, der die zahlreichen flankierenden bi- und multilateralen Vereinbarungen und Regelungen steuert. Der Gesamtprozeß war ganz klar outputorientiert, ausgerichtet auf ein feststehendes Ziel, dessen Umstände lediglich umstritten waren. Dieser single issue approach ist bezeichnend für den gesamten Vereinigungsprozeß.   Allerdings können auch machtpolitische Faktoren nicht außer Acht gelassen werden. Freiwillig war die Konfliktregulierung sicherlich, nur faktisch setzten die Kompetenzen und Ansprüche der Akteure den Spielraum für die Kompromißmöglichkeiten fest. Auch wenn das Ziel klar umrissen war und die Verhandlungen auf dem Prinzip der Gleichberechtigung basierten, so erfolgte der Prozeß in einem außenpolitischen Gesamtkontext, dessen Variablen entscheidend für den Verlauf waren. Wichtig ist hierbei die Aufteilung in notwendige und ergänzende Prämissen auf zwei unterschiedlichen Ebenen: Zum einen, die innenpolitische Ebene der deutschen Politik, zum anderen die internationale Ebene.¹⁰⁷ Notwendig für die Entstehung des internationalen Prozesses ist der Kollaps des SED-Systems, der ohne die Neuausrichtung der sowjetischen Außen- und Innenpolitik des Neuen Denkens gar nicht erst möglich gewesen wäre. Ergänzend wirkt sich dabei die Reformunfähigkeit der SED aus. Dies induziert die zweite notwendige Variable, die demokratische Bewegung der DDR-Bevölkerung, die in der massiven Forderung nach deutscher Einheit gipfelt.¹⁰⁸ Getrieben von der inneren Dynamik des Einigungsprozesses war die Variable der Vier Mächte von vornherein schwächer und daher im Hinblick auf die deutsche Einheit lediglich ergänzend. Alle äußeren Akteure waren darauf beschränkt, den Druck der innerdeutschen Ereignisse zu kanalisieren und mit Ihrer Sichtweise anzureichern.¹⁰⁹ Die Machtkonstellation erstellte sich in dieser Rechnung nicht zugunsten der Vier Mächte. Die Politik der Straße erwies sich als der treibende Faktor, der letztlich die Reform des internationalen Systems hervorrief.¹¹⁰ Der „2+4“-Prozeß ist letztlich das Produkt, also die Reaktion auf eine innenpolitische Initiative.

In der außenpolitischen Konstellation erweisen sich die Verhandlungspartner machtpolitisch ebenfalls als ungleiche Variablen. Die Summe der 2+4 läßt sich nicht aufrechnen. Die deutsche Position ist bereits zweifach am Verhandlungstisch vertreten, mit, im späteren Verlauf, nahezu identischen Ansätzen. Zusätzlich kommt der Faktor der inneren Dynamik der Einheit zum Tragen. Nicht nur in bezug auf hehre europäische Gründe, sondern gerade in ökonomischer Hinsicht war mit dem Fall der Mauer und der Aussicht der DDR-Bevölkerung auf die Vereinigung mit der BRD der Zerfall der DDR als überlebensfähiges Staatsgebilde unabdingbar.¹¹¹ Der Faktor der ökonomischen Notwendigkeit einer Vereinigung beider deutscher Staaten unter Berücksichtigung einer andernfalls drohenden dauerhaften Destabilisierung der Region und Europas diktierte somit das Endergebnis voraus und stärkte ungleich mehr die deutsche Verhandlungsposition. Die innenpolitische Krise der UdSSR und der sich daraus abzeichnende Desintegrationsprozeß sind, gleichzeitig zu einem im Verhandlungsverlauf weitgehenden westlichen Einvernehmens, notwendige Voraussetzungen für eine nicht von Transparenz, Stärke und Durchsetzungsvermögen geprägten Position der Sowjetunion. Ermöglicht wurde dies allerdings auch durch den ökonomischen Faktor der Wirtschaftshilfe. In der Summe der Verhandlungsbedingungen ergibt das eine klare 5-gegen-1-Aufteilung einer Politik, die darauf ausgerichtet war, die internationalen Aspekte der Einheit Deutschlands mittels Beruhigung sowjetischer Sicherheitsbedenken und großzügiger „Abfindungen“ nach einem bereits vorgegebenen Schema zu regeln. Das Kräfteverhältnis, wie es zu Beginn schon deutlich war, wurde im Endergebnis lediglich bestätigt.

Doch dieses scheinbar einfache mathematische Spiel ist natürlich null und nichtig ohne den menschlichen Faktor, der nach wie vor bei sämtlichen politischen Entscheidungen eine große Rolle spielen kann (und wird). Im Nachhinein kann jedem Verhandlungsprozeß ein maßgeschneidertes theoretisches Raster zugrunde gelegt werden. Die oben genannten Variablen und Steuerungsprinzipien wären wertlos ohne die oberste Prämisse, die allen am Verhandlungsprozeß Beteiligten heilig zu sein schien – den Verzicht auf den Einsatz von Gewalt und das Scheuen eines Konfrontationsrisikos. Diese Prämisse, insbesondere von Bedeutung hinsichtlich der sowjetischen Politik, steuerte und garantierte einen Ablauf wie er erfolgt ist: überraschend schnell und vor allem friedlich. Denn trotz aller wahrnehmbaren Faktoren und Bedingungen, alle Beteiligten betraten gleichermaßen Neuland und keine noch so detaillierte Strategie hätte kurz nach dem Verhandlungsstart die tatsächlichen Ereignisse hochrechnen können.

6.2. Einordnung in den Policy-Zyklus

Die „2+4“-Verhandlungen als ein kompliziertes Netzwerk von unterschiedlichen Akteuren, Positionen und Strategien lassen eine Einordnung in den Policy-Zyklus nur in begrenztem Maße zu. Das Problem sind hierbei die zahlreichen Überschneidungen sowohl innerhalb der Definition der Einzelpunkte des Zyklus als auch zwischen diesen Punkten und innerhalb der Interpretation im Beziehungsgeflecht der Akteure. Einfach ist der Ausgangspunkt: die Problemdefinition. Es ist zwar im Hinblick auf die deutsche Einheit möglich, diese Definition auszuweiten auf das gesamteuropäische Feld unter Bezugnahme auf den Ost-West-Konflikt, nur ist dies für die konkrete „2+4“-Situation nur von bedingtem Vorteil. Das erklärte Ziel der Verhandlungen war, eine abschließende Regelung in bezug auf Deutschland zu finden, offene Fragen bezüglich des außen- und sicherheitspolitischen Status eines vereinten Deutschlands endgültig zu lösen, die Alliierten Vier-Mächte-Rechte aufzuheben, also die volle Souveränität Deutschlands wiederherzustellen.¹¹² Das Problem definiert sich mit seinem und durch sein Endresultat. Die Umstände des Erlangens der Souveränität waren Verhandlungsgegenstand, nicht die Souveränität an sich.

Der zweite Punkt des Policy-Zyklus ist die Agenda-Gestaltung. Bezeichnend für die Verhandlungen sind die Festlegung der Verhandlungsgegenstände selbst. Die Tagesordnung sowie die Festlegung der Verhandlungsmodalitäten der Gespräche erfüllen die Kriterien dieses Punktes. Die Eingrenzung der Gesprächsthemen auf den sicherheits- und militärpolitischen Bereich, die Grenzfrage und die abschließende völkerrechtliche Regelung sowie die Festlegung der Tagungsorte fallen unter diesen Punkt. Hier muß jedoch berücksichtigt werden, daß die Agenda-Gestaltung bereits vor den eigentlichen Verhandlungen begann und sich sehr lange mit der Problemdefinition selbst befaßte, im Zusammenhang mit der Diskussion um die Zuständigkeiten der Alliierten.

Der dritte Punkt der Politikformulierung hängt eng mit den Gegenständen und Streitpunkten zusammen. Sechs Teilnehmer mit sechs unterschiedlichen, bei den Westmächten zumindest pro forma unterschiedlichen Ansätzen ergeben verschiedene Schwerpunkte und Problemgegenstände. Diese unterschiedlichen Lösungsvorschläge rühren teilweise von unterschiedlichen Ausgangspunkten und Sichtweisen her, besonders im sowjetischen Falle prägend für die Verhandlungstaktik. Die Ausarbeitung dieser Lösungsvorschläge formuliert die Grundsätze und Eckpunkte für Verhandlungen und deren Ergebnis.

Die Produktion politischer Entscheidungen als vierter Punkt ist im „2+4“-Prozeß nicht von den beiden vorhergehenden Punkten zu trennen, da die Entscheidungen je nach Problempunkt variieren und zu neuen Vorschlägen führen. Selbst das britische Pochen auf die genaue Auslegung des militärischen Teils des bereits ausgearbeiteten Abschlußdokuments produzierte einen neue Entscheidung. Generell ist die Verständigung in den Kernfragen der Grenzen und der Bündniszugehörigkeit bezeichnend für diesen Punkt, der untermauert wird in der Ausarbeitung eines Abschlußdokumentes. Doch diese Verständigung ist nicht durch einen geschlossenen Entwurf, sondern durch von den Westmächten getrennt ausgearbeitete Aspekte und einen sowjetischen Gesamtentwurf erfolgt, was wiederum kurzfristig für neue Verhandlungsgegenstände, wenn auch im Detail, sorgte. Die Unterzeichnung des Abschlußdokuments ist die eigentliche Entscheidung und das Ergebnis der Verhandlungen.

Die Implementation dieser politischen Entscheidung, der fünfte Punkt des Policy-Zyklus, fällt in die Zuständigkeiten der jeweiligen Parlamente. Dort muß der Vertrag ratifiziert werden und kann dadurch erst in Kraft treten. Dieser Prozeß erwies sich als langwieriger als erwartet, was mit den Kontroversen im Obersten Sowjet zusammenhing, wo der Vertrag erst ein halbes Jahr nach seiner Unterzeichnung gebilligt wurde. Auch dieser Faktor ist durch politisches Taktieren und innenpolitische Machtspiele in einem jeden Staat eine nicht selbstverständlich und klar lösbare Herausforderung. Diese Durchführung der politischen Entscheidungen bedeutet eine unabhängig voneinander getroffene politische Vereinbarung in fünf verschiedenen Parlamenten.

Das Policy-outcome, das Ergebnis des „2+4“-Verhandlungsprozesses hält sich strikt an die Vorgabe durch die Problemdefinition. Nach erfolgreicher Implementation, also in dem Falle, nachdem das letzte Parlament, der Oberste Sowjet der UdSSR, den Vertrag ratifiziert hat, tritt dieser in Kraft. Das Inkrafttreten des Vertrages ist das Ergebnis, das gleichzeitig die Wiederherstellung der vollen Souveränität für Deutschland bedeutet. Die Reste des bis dato noch bestehenden Status eines besiegten Staates sind damit endgültig beseitigt. Sämtliche folgenden Einschränkungen der Souveränität Deutschlands sind ein freiwilliger Verzicht eines souveränen Staates, freilich nicht ohne Anerkennung der Tatsache, daß dieser Souveränitätsverzicht der Preis der Erlangung der Souveränität selbst war.¹¹³

Der letzte Punkt des Policy-Zyklus besteht aus Neuformulierungen und Nachbesserungen. Dies trifft im Falle der „2+4“-Verhandlungen nur bedingt zu. Das Ziel war die Wiederherstellung der Souveränität Deutschlands. Einmal erreicht, ist diese Entscheidung irreversibel. Daher können am Policy-Outcome selbst keinerlei Änderungen mehr vollzogen werden. Sämtliche folgenden Vereinbarungen beruhen, wie schon im vorherigen Punkt erwähnt, auf dem Prinzip der Freiwilligkeit und souveränen Entscheidung. Daher lassen sich unter diesem Punkt lediglich diejenigen an den „2+4“-Vertrag gekoppelten Punkte einordnen, die bilaterale Verträge als Vertragsbedingung und -konsequenz vorsehen. Insofern stellen die deutsch-polnische Grenzvertrag sowie der deutsch-sowjetische Vertrag „über einige überleitende Maßnahmen“ hinsichtlich des Truppenabzuges der Sowjetarmee durchaus Neuformulierungen und Präzisierungen der „2+4“-Vereinbarungen dar. Ebenso wie die daran gekoppelten jeweiligen Nachbarschaftsverträge formulieren sie die mit der Souveränität Deutschlands entstandenen neuen Bedingungen neu und definieren sie im Sinne des „2+4“-Abschlußdokumentes. Daher ist dieser Punkt auch weiterhin aktuell, betrachtet man den gesamteuropäischen Integrationsprozeß. Doch behält man eine strikte Sichtweise, so ist das Ergebnis, die Souveränität, nicht mehr rückgängig zu machen und auch formell nicht zu modifizieren. Doch kein Policy-Zyklus ist von Eigendynamik und Selbstzweck geprägt, mit jeder Lösung ergeben sich neue Definitionen und eine neuer Kontext für neue Zyklen und Prozesse. Eingebettet in den strukturellen Wandel Europas, stellt auch dieser theoretische Zyklus nur ein einzelnes Zahnrad im gesamtpolitischen Getriebe und Beziehungszusammenhang dar.

5. Fazit

Die „Zwei-plus-Vier“-Verhandlungen werden zurecht als ein Meisterstück der internationalen Diplomatie beurteilt. Innerhalb kürzester Zeit wurden Probleme gelöst, die eine ganze Epoche geprägt und gestaltet haben. Die Nachkriegsordnung wurde aufgehoben, gleichzeitig ist auch der mit der Nachkriegsepoche untrennbare Ost-West-Konflikt qualitativ gelöst worden. Allerdings ist nicht außer Acht zu lassen, daß es im Besonderen die klaren Machtverhältnisse zugunsten der USA und zuungunsten der UdSSR gewesen sind, die ein solch schnelles Verfahren überhaupt ermöglichten. Dieses waren die Hauptakteure und –entscheidungsträger der deutschen Vereinigung. Ohne die Zustimmung dieser beiden Staaten hätten diese Verhandlungen und damit die deutsche Einheit nicht auf diese unproblematische und friedliche Weise zustande kommen können. Frankreich, Großbritannien und die DDR konnten sich nicht mehr als in Statistenrollen profilieren. Angesichts des Handlungsspielraumes, der der BRD seitens der USA gewährt worden ist, war diese Tatsache auch nicht anzufechten. Die Bundesregierung hat es verstanden, eine Entwicklung, die nicht sie ausgelöst hat und für die nicht sie die Verantwortung trug, geschickt für sich in Anspruch zu nehmen und mit politischer Initiative zu behaupten. Ihre Rolle bei den „2+4“-Verhandlungen kann durchaus als die mit den stärksten politischen Argumenten versehene Rolle bezeichnet werden. Gemäß dieser Rolle entsprach auch das Verhalten der deutschen Verhandlungsführer dem selbst zugedachten und von den USA bestätigten Führungsanspruch im Verhandlungsprozeß. Doch inwieweit diese Entwicklung unabdingbar gewesen ist, kann und darf man keineswegs behaupten. Die Schwäche der UdSSR war nicht überraschend, aber gerade aus dieser angeschlagenen Position heraus hätte ein erbitterter politischer Stellungskampf geführt werden können, gäbe es nicht die gewaltfreie Verständigungsdoktrin einer Person Gorbachevs. Es wäre kaum abzusehen, wohin sich der Prozeß ohne diese Person entwickelt hätte. Im Endeffekt zeigten die „2+4“-Verhandlungen, wie sehr selbst im größeren weltpolitischen Rahmen das Geschehen von einer spontanen, nicht von oben gesteuerten Entwicklung innerhalb der Bevölkerung eines Staates von eben dieser diktiert werden kann. Die internationalen Verhandlungen paßten sich letztlich dem Rahmen an, der von der DDR-Bevölkerung und der Bevölkerung der osteuropäischen Länder gesteckt worden war. Die Politik der Straße setzte sich selbst in einem so komplizierten und vernetzten Prozeß wie den „2+4“-Verhandlungen durch.

8. Literaturverzeichnis